Sobre a proposta de titulação dos lotes em assentamentos rurais no estado de São Paulo: um debate urgente

Por Fernando Amorim Rosa*

No último mês de maio, quando da publicação de nosso primeiro texto em colaboração permanente, já alertávamos para possíveis desafios que se anunciavam e que, a qualquer momento, poderiam se colocar frente a agricultura familiar e camponesa no estado de São Paulo. Desafios que, agora, saem do etéreo campo das especulações e anúncios vagos para materializarem-se em Projeto de Lei.

Conforme exposto no referido texto, dois dos principais e mais imediatos desafios que se colocariam não apenas a agricultura familiar e camponesa, mas, também, a toda a sociedade paulista, seriam a titulação dos lotes em assentamentos rurais estaduais e a regularização fundiária em áreas acima de 15 módulos fiscais irregularmente ocupadas.

A proposta de regularização de áreas com mais 15 módulos fiscais e irregularmente ocupadas, embora trate-se de tentativa absurda de premiação aos grileiros de terras do estado, encontra-se ainda no campo dos anúncios. E, talvez, a explicação para tal encontre-se justamente na desfaçatez da proposta, já que, mesmo considerando-se a voracidade do agronegócio e seus representantes ruralistas, a tentativa de regularizar grilagem de terras no estado que se diz modelo de desenvolvimento para todo o país deve causar, no mínimo, asco e constrangimento mesmo nos cidadãos mais conservadores, e revolta nos setores progressistas da sociedade, dado tratar-se de tentativa de entrega de patrimônio público – terras públicas estaduais – em forma de premiação a grilagem de terras, uma das práticas mais retrógradas e violentas de enriquecimento ilícito adotada há séculos por nossa aristocracia. Entretanto, conforme já dito, por ora, tais delírios de poder encontram-se no – não pouco perigoso – campo das intenções. Devemos estar todos atentos, mas, no momento, tratemos de ameaças já materializadas.

Em 26 de junho de 2021, o governo do estado de São Paulo publicou o Projeto de Lei nº 410/2021, que “altera a Lei nº 4.957, de 30 de dezembro de 1985, que dispõe sobre planos públicos de valorização e aproveitamento dos recursos fundiários, e a Lei nº 10.207, de 8 de janeiro de 1999, que cria a Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” – ITESP”. O Projeto de Lei (PL) prevê a titulação de domínio dos lotes rurais aos beneficiários em assentamentos estaduais, reconhecendo que será expedido tal título nas seguintes situações, conforme inciso II, do Artigo 3º: I – quando reconhecida “a consolidação da autonomia da família beneficiária dos planos de que trata esta lei, desde que decorridos 5 (cinco) anos da outorga de concessão de uso e cumpridas as cláusulas do respectivo contrato”; II – “tratar-se de família beneficiária há, no mínimo, 10 (dez) anos, dos planos públicos de que trata esta lei e que explore regular e efetivamente o respectivo lote, na forma prevista em regulamento, hipótese em que será presumida a consolidação da autonomia familiar, para fins de titulação”. Considerando-se o exposto, e sob olhar desatento, não parece haver qualquer problema com a proposta, que aparenta, inclusive, ser benéfica. E é neste ponto que as armadilhas começam a se mostrar. Avancemos no texto com olhar mais atento.

Em parágrafo único, o mesmo Artigo 3º estabelece que “na hipótese do inciso II deste artigo, os beneficiários titulares poderão solicitar, de forma justificada, a suspensão do processo de titulação pelo prazo máximo de 2 (dois) anos”, ou seja, tomando-se por base o que traz o texto do PL, ao beneficiário não caberá a escolha de receber ou não o título de domínio do lote rural que ocupa, cabendo a esse, apenas, solicitar a suspensão do processo. Entretanto, logo na sequência, em seu inciso III, o Artigo do PL estabelece que o “o título de domínio é o instrumento com força de escritura pública que transfere ao beneficiário, de forma onerosa e em caráter definitivo, a propriedade resolúvel do imóvel objeto dos planos públicos de valorização e aproveitamento dos recursos fundiários […]”. Mais à frente no texto, o inciso VII, do mesmo Artigo, estabelece que a “a alienação onerosa operar-se-á mediante o pagamento de 10% (dez por cento), calculado sobre o valor da terra nua, no importe do valor médio por hectare, constante da tabela oficial do Instituto de Economia Agrícola da Secretaria de Estado de Agricultura e Abastecimento”.

E, aqui, já se coloca uma dúvida: se a titulação não terá caráter facultativo, não podendo o beneficiário optar pela não titulação, cabendo apenas a solicitação de suspensão do processo por no máximo dois anos, e considerando que a expedição do título se fará de forma onerosa, ficará o assentado obrigado a assumir uma dívida com o Estado? Não encontramos resposta para esta questão no texto do PL.

Para além da “forma de pagamento” pelo título de domínio e consequente endividamento compulsório dos beneficiários, a questão de fundo que se coloca – e, talvez, seja essa a principal questão a ser discutida – é o risco de reconcentração fundiária e indefinição dominial nas áreas de assentamentos rurais, ameaçando colocar um fim a tímida distribuição de terras realizada ao longo de mais de trinta anos no estado. Em que pese parecer ser essa a real e mais importante motivação por trás do Projeto de Lei, é evidente que tal intencionalidade não poderia ficar explícita, por isso a tentativa de maquiá-la, prevendo alguns condicionantes. Mais uma vez, voltemos ao texto original.

O Projeto de Lei, novamente em seu Artigo 3º, inciso IV, estabelece que, do título de domínio expedido, constarão cláusulas contendo deveres a serem cumpridos pelos beneficiários. A seguir, reproduzimos algumas dessas obrigações.

I – de pagamento do preço, nos termos previstos no artigo 12-F desta lei;

II – de inegociabilidade do título de domínio por um período de 10 (dez) anos, contados da data de outorga do título, salvo exceções previstas em regulamento;

III – de instransferibilidade do imóvel recebido, a qualquer título:

1. a) para pessoa jurídica;
2. b) para pessoa física, proprietária ou possuidora de imóvel objeto dos planos públicos de que trata esta lei, ou de qualquer outro imóvel rural, exceto quando se tratar de trabalhador rural com terras insuficientes para garantia de sua subsistência;
3. c) sem anuência prévia da Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” – ITESP, que deverá verificar o cumprimento das condições previstas nesta lei, inclusive em relação ao pretenso adquirente;

IV-  de indivisibilidade da terra;

V – de manter a destinação agrícola e de exploração familiar da gleba, admitida a exploração conjunta entre beneficiários por meio de cooperativas e parcerias, e vedada a exploração conjunta, ainda que de fato, de duas ou mais glebas, contínuas ou descontínuas;

VI – de observar a legislação ambiental, em especial quanto à manutenção e à preservação das áreas de reserva legal e preservação permanente, com renúncia expressa ao recebimento de qualquer indenização pela terra nua e vegetação decorrentes de tais restrições.

Observamos que os condicionantes impostos pelo PL se assemelham às obrigações que já devem ser cumpridas pelos beneficiários em assentamentos estaduais na atualidade, permanecendo muito próximos ao que preconiza a Lei nº 4957/1985, posteriormente alterada pela Lei nº 16.115/2016. Entretanto, o parágrafo 3º, do mesmo inciso, preocupa ao possibilitar entrever a motivação do Projeto de Lei. O referido parágrafo informa que “as cláusulas resolutivas constantes do título de domínio vigorarão pelo prazo mínimo de 10 (dez) anos, contados da data de sua outorga, e somente se extinguem após o transcurso do prazo e a realização do pagamento […].

Tal parágrafo deixa claro que as obrigações estabelecidas quando da expedição do título de domínio se imporão apenas aos atuais beneficiários, os assentados que já cumprem tais deveres, livrando futuros compradores de qualquer obrigação para com a racional exploração e cumprimento da função social da parcela de terra adquirida mediante a compra do título de domínio. Nesse cenário, qualquer pessoa, desde que munida do capital necessário, poderá comprar terras antes públicas e destiná-las ao uso que bem entender. Assim, qualquer trabalhador não rural, não residente no município ou região, sem qualquer vínculo anterior com atividades agropecuárias, poderá adquirir parcelas de terras públicas e destiná-las, por exemplo, apenas ao uso recreativo aos finais de semana.

Em complemento, o parágrafo 4º, do mesmo inciso, estabelece que “após transcorrido o prazo de inegociabilidade de 10 (dez) anos, o imóvel objeto de título de domínio somente poderá ser alienado se a nova área titulada não vier a integrar imóvel rural com área superior a 2 (duas) glebas contínuas ou descontínuas”. Tal previsão poderia até aparentar razoável medida de prevenção a reconcentração fundiária nas áreas tituladas, entretanto, as experiências de assentamentos que passaram pelo mesmo processo vão no sentido contrário e mostram considerável reconcentração das terras e desconfiguração desses espaços. Embora a limitação formal da aquisição a duas glebas (contíguas ou descontíguas) exista no PL, na prática, dificilmente se conseguirá evitar que um mesmo comprador, fazendo uso de terceiros (os famosos “laranjas”) adquira diversos lotes rurais, reconcentrando a posse da terra e desvirtuando a política agrária e fundiária estadual.

Somando-se às questões já expostas, a eventual aprovação do PL e a consequente mercantilização do acesso à terra em assentamentos – se é que poderão continuar sendo assim denominados –  tende a estimular processos de especulação com terras, elevando os valores dessas no mercado. Num momento em que se assiste a sucessivos cortes orçamentários e agressivo movimento de desmonte de políticas públicas voltadas ao pequeno agricultor, a incorporação do imenso estoque de terras públicas em assentamentos rurais ao mercado imobiliário tende a privilegiar ou mesmo restringir o acesso a essas apenas àqueles em condições financeiras para sua compra (e muitas vezes sem o “perfil” necessário), excluindo os sujeitos a quem estas terras realmente deveriam ser destinadas, filhos de assentados e outros trabalhadores rurais sem-terra.

Encerrando, esclarecemos que, com estas páginas introdutórias, esperamos contribuir minimamente para um debate necessário e urgente na sociedade paulista e pretendemos que este seja o primeiro de uma série de textos destinados a analisar a proposta de titulação dos assentamentos estaduais e seus futuros impactos sobre os espaços rurais no estado. Para além das questões já abordadas, os possíveis desdobramentos do PL transpassam por diversas dimensões como, por exemplo, as implicações ambientais, a produção de alimentos e a segurança alimentar, a geração de empregos no campo, o êxodo rural e inchaço das periferias das cidades, a arrecadação em pequenos e médios municípios, retorno dos conflitos fundiários, entre outras a serem tratadas ao longo das próximas semanas.

Diante do exposto, consideramos que o cenário que se vislumbra é temerário, a eventual aprovação do Projeto de Lei nº 410/2021 significará a privatização de imensa fração do estoque de terras públicas estaduais e sua reconcentração nas mãos dos mesmos que as ocupavam anteriormente e que ainda hoje são detentores do poder político e econômico no estado.

*Fernando Amorim Rosa é Geógrafo, atua como Analista de Desenvolvimento Agrário na Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo “José Gomes da Silva” – ITESP. Vice-presidente da Associação dos Funcionários da Fundação Instituto de Terras do Estado de São Paulo – AFITESP. Doutorando do Programa de Pós-graduação em Geografia, da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP, campus de Rio Claro – SP.