A Lava-Jato é o Plano Cruzado do combate à corrupção

Ensaio por Bruno P. W. Reis

Não, eu não quis dizer Plano Real. Eu quis dizer Plano Cruzado mesmo. Ao desorganizar o sistema político, a Lava-Jato solapa as condições institucionais para um combate eficaz à corrupção, assim como a desorganização das expectativas produzida pelo congelamento de preços e providências correlatas em 1986 deteriorou as condições de controle da inflação pela política econômica. Em ambos os casos trata-se de um espasmo de euforia demagógica seguido de deterioração do ambiente institucional, prejudicando a consecução dos objetivos a que ambas as empreitadas ostensivamente se dedicavam. Se persistir a instabilidade política em que mergulhamos nos últimos dois anos, não haverá qualquer razão para esperar melhoria progressiva no combate à corrupção.

Assim como o Cruzado deixou de se ocupar das causas mais permanentes da inflação, a Lava-Jato não traz consigo qualquer consideração sobre as causas dos ilícitos que ela investiga. Não se pergunta sobre os atributos do sistema institucional que favorecem as chances eleitorais daqueles envolvidos em esquemas agressivos de movimentação financeira escusa. Quando seus protagonistas fazem qualquer sugestão, limitam-se a pedir novos poderes de investigação e penas mais severas aos transgressores, ameaçando descaracterizar o Direito brasileiro com heterodoxias como restrições ao Habeas Corpus e aceitação de prova ilícita.

Diante da torrente infindável de denúncias, é preciso admitir a possibilidade de que o comportamento denunciado não seja de fato desviante, mas sim o comportamento-padrão dos mandatários eleitos no Brasil. Haveria razões bastante objetivas para isso: temos um sistema difícil de fiscalizar (com centenas ou mesmo milhares de candidaturas individuais por circunscrição), com votação sensível a gasto de campanha e fontes de recursos fortemente concentradas. Os eleitos, portanto, tenderão a depender de patronagem por poucos, grandes doadores, já que haverá um viés de seleção favorável àqueles que aceitam as doações desses grandes.Os esquemas desvelados todos os dias pela imprensa (numa rotina alimentada por vazamentos também ilegais) obviamente corroem as instituições políticas, e devem ser combatidos com rigor. Todavia, a bem da verdade, pelo menos na forma predominante nas revelações da delação da Odebrecht, eles tendem a ocorrer em quase todos os países do mundo: a venda de decisões, oculta sob doações eleitorais quase sempre legais, corrompe a democracia no planeta inteiro. Nossa principal peculiaridade reside no fato de que só no Brasil o teto para as doações é proporcional à renda do doador, abrindo brecha para a doação de milhões por uma única fonte e empurrando a elite política para um indecoroso beija-mão junto a doadores poderosos. Além desse, outro de nossos problemas, hoje em estudo no Congresso, decorre da falta de regulamentação do lobby, de uma delimitação clara do que se pode ou não se pode fazer nesse campo, até para que isso não fique ao sabor da interpretação do juiz de plantão.

Nesse cenário, quem se recusou a operar nos termos ditados pelos grandes doadores foi progressivamente expelido do sistema, pelo simples fato de que perdia eleições. A esta altura, quem ainda não foi exposto em alguma denúncia provavelmente deve sua sorte apenas à circunstância de não ter tido o seu operador investigado. Nessa toada, vão sobrar uns gatos pingados periféricos, com o sistema vulnerável aos aventureiros usuais nessas circunstâncias. Se isto é assim, então a ambição de “limpeza” implicada na delação premiada é contraproducente, até sob o ponto de vista de um combate sustentado à corrupção. Mais construtivo seria um processo de ajustamentos sucessivos de conduta – talvez criando-se algum instrumento análogo aos termos de ajustamento de conduta já conhecidos do nosso Ministério Público.

Talvez não exista previsão para algo semelhante aos TACs na investigação e no enquadramento das relações entre políticos e financiadores, mas isso é sempre legislável – e o Congresso certamente adoraria fazê-lo. Está claro que isso seria menos destrutivo do que a dinâmica autofágica que a delação premiada tem exibido. O próprio combate à corrupção se beneficiaria, a longo prazo.

Exceto pelo caso italiano (de consequências contraproducentes) a delação premiada nunca foi aplicada a investigações junto ao sistema político. Pelo simples fato de que nenhum sistema político fica em pé diante de uma investigação apoiada em instrumentos desse tipo. Pois todos os sistemas políticos, sem exceção, democráticos ou não, se apoiam em teias de compromissos e favores. E esta característica a política compartilha com o crime organizado, para cujo combate o instrumento da delação premiada foi concebido. Com sorte, quando tudo evolui bem, os compromissos implicados num regime político eventualmente se cristalizam numa ordem constitucional racionalizada com atribuição universal de direitos iguais, e isso os distinguirá das máfias ocasionais. Aquela rede, porém, permanece como a tessitura elementar da política. Os compromissos que constituem a ordem política só se distinguem da corrupção na medida em que a legislação ritualize os procedimentos que os legitimam e assim os consubstanciem em valores universais. Conceitualmente, é fácil distinguir entre um compromisso programático baseado em ideais e um ajuste corrupto de conveniências pessoais. Operacionalmente, nem tanto. O limite exato onde termina o ajuste lícito de interesses distintos e começa a corrupção acaba sendo traçado de variadas maneiras em cada país, definido convencionalmente, por tipificação legal.

A metodologia investigativa da delação premiada, concebida para se combater a Máfia, será fatalmente destrutiva em seus efeitos sobre sistemas políticos, dada a homologia formal entre as redes que constituem os dois sistemas. Por isso ela só foi empregada, para investigação política, na Itália – e, agora, no Brasil. E isso não se deu por Itália e Brasil serem mais corruptos que outros países. Mas simplesmente porque, pelas razões expostas, a delação premiada é autodestrutiva em política. Talvez tenha-se viabilizado aqui e na Itália por serem dois países com baixa auto-estima política, propensos a acreditarem que todos os políticos são corruptos. Assim, “prender todo mundo” se torna um objetivo publicamente aceitável.

Nos Estados Unidos, por exemplo, o jogo bruto nos bastidores do sistema político, com abundante compra de decisões mediante pagamento oculto em doações de campanhas, é onipresente. Porém é verdade que, entre os americanos, o estrito ajuste pragmático de interesses goza de status normativo muito superior àquele de que desfruta entre nós. Aqui o próprio “lobby” é proibido. E toda negociação é espúria, e potencialmente criminalizável salvo por estrita observância de um rito processual pré-fixado ou por demonstração cabal de atendimento a uma mistificadora ideia de “interesse público”. Nesse enquadramento, toda barganha, todo ajuste de interesses vai para as sombras. Onde irá misturar-se ao crime, é claro.

Quando se trata de doação eleitoral devidamente declarada no caixa 1, pode até haver corrupção, mas não é trivial estabelecer-se o crime. Pois o representante político, como tal, deve gozar da liberdade de apoiar a proposição que quiser, e responderá politicamente por sua conduta. Na outra ponta, o cidadão privado tem o direito de apoiar, com sua doação, a causa que lhe aprouver, e isto deverá ser legítimo enquanto ele não tiver o poder de, sozinho, comprar a decisão que lhe apraz. Por isso é preciso estipular tetos para estas doações, e é imprescindível que esses tetos tenham o mesmo valor para todos. Na falta da imposição eficaz da observância desses tetos, ou quando os tetos são eles mesmos ineficazes, concentradores de influência política como em nosso caso, aí então esta compra indireta de decisões a serem pagas com doações eleitorais legais torna-se uma vulnerabilidade grave, difícil de se equacionar de modo a se preservarem tanto a natureza democrática do processo decisório quanto os direitos civis e políticos dos envolvidos. É um problema que, embora tenda, sim, a corromper a democracia no mundo todo, desafia soluções fáceis. Tais esquemas devem ser combatidos com vigor, sem dúvida. Aqui e alhures. Mas eles não são simplesmente erradicáveis. E o ônus da prova do crime, como se sabe, tem de recair sobre a acusação. Ou mataremos o doente com o remédio, e não haverá democracia que fique em pé.

Haverá, portanto, boas e más maneiras de se combaterem essas más práticas. Há maneiras construtivas de se combater a corrupção, por aperfeiçoamento progressivo de controles, cristalização de rotinas administrativas, qualificação permanente das instâncias burocráticas de vigilância, na estrita observância da lei pelos agentes de controle, assegurando os direitos dos implicados a cada passo. Isso reforça as regras. E há maneiras destrutivas, quando espasmos (sempre fúteis) de limpeza geral desorganizam o sistema político-partidário e, ao fazê-lo, desorganizam ironicamente o substrato político-institucional sobre o qual se assenta, no fim das contas, a própria autonomia dos órgãos de controle. Sendo o combate à corrupção tarefa permanente do estado, deve preocupar-nos a sustentabilidade desse combate ao longo do tempo.

Deve ser dito com clareza que o cumprimento do ideal democrático de total separação entre as fontes de poder econômico e de poder político (logo, de eliminação da corrupção) é uma tremenda exigência posta sobre a máquina do estado, mais fácil de falar que de fazer. Pois, de forma crua, envolve a capacidade de impor aos mais ricos o consentimento a decisões favorecidas por uma eventual maioria pobre. Em seus traços mais simples, a solução institucional formal para o problema consiste em não se permitir a ninguém comprar cargos políticos – nem as decisões deles decorrentes. Para o preenchimento dos cargos, fazem-se eleições; para as decisões, segue-se – após debate público – a vontade da maioria. Contudo, mesmo quando tudo corre bem, quando eleições são feitas e seus resultados são acatados, o problema fundamental que perdura é: como evitar que as desigualdades provenientes da competição econômica transbordem rumo ao sistema político, influenciando sistematicamente os resultados eleitorais e enviesando o sistema político em favor das pessoas mais ricas? Como evitar abuso de poder econômico nas campanhas eleitorais?

Nenhum regime democrático, em tempo algum, em país algum, pode se gabar de haver zerado esses abusos. O poder econômico e o poder político são como sistemas de vasos comunicantes, contra os quais se podem construir diques mais ou menos eficazes, mas nunca perfeitamente isolantes. Em tese, o maior ou menor sucesso nessa tarefa dependerá de uma combinação mais ou menos feliz da legislação sobre financiamento de campanhas, de um lado, com as características básicas do sistema eleitoral adotado, do outro – e os mapas de que dispomos como guias nessa tarefa são relativamente precários. Acima de tudo, em termos mais abstratos, dependerá da solidez das instituições vigentes, ao ponto de habilitá-las a sobreporem-se à influência “natural” do poder econômico sobre as decisões políticas.

Corrupto, a rigor, todo sistema é. O nosso é mais do que deveria, e seria possível melhorá-lo? Sem dúvida alguma, e temos a obrigação de nos empenharmos nessa tarefa. Qualquer coisa vale a pena nesse esforço? Não, se julgarmos que certas medidas podem piorar, em vez de melhorar, nossa capacidade de combater a corrupção na próxima esquina da história. Nunca é demais lembrar que, mesmo com toda a corrupção agora sob escrutínio, o sistema político brasileiro, em toda sua história, nunca havia funcionado menos mal que nas quase duas décadas que vão de 1994 a 2012. Tanto no que diz respeito à estabilidade política e econômica quanto à continuidade de políticas públicas, a conquistas sociais e, até mesmo, quanto ao combate à corrupção. Pior que está não fica? Creiam: em política é sempre bem mais fácil piorar que melhorar. E já temos piorado, desde 2013.

No que diz respeito ao objeto de seu combate, assim como o Plano Real requereu a substituição do espetáculo popular do congelamento por medida de administração mais complexa como a URV, acoplada a medidas estruturais menos visíveis e mais árduas como a reconcentração de recursos na União (mediante o então FSE, hoje DRU) e a renegociação das dívidas dos estados, também o enfrentamento mais rotineiramente confiável da corrupção vai requerer a substituição das toneladas de prisões provisórias abusivas e vazamentos ilegais para a imprensa, em favor de reenquadramento normativo do financiamento das campanhas e (talvez) do sistema eleitoral, e medidas legislativas na administração dos contratos do poder público. Para isso não precisamos depender do recurso a provas ilícitas, nem da restrição do habeas corpus, ingredientes autoritários que nossos bravos procuradores gostariam de obter. No nosso caso, algo que claramente torna o problema mais grave é o dispositivo, que só existe no Brasil, de um teto sobre doações eleitorais proporcional à renda do doador – o que legaliza doações milionárias e induz a elite política a gravitar em torno dos mais ricos, pois a lei diz que são eles os maiores doadores potenciais. O bom combate à corrupção, portanto, terá de se debruçar sobre isso, ou vai girar em falso.

Assim como a opinião pública hoje quer vingança, quer ver todo mundo na cadeia, no Cruzado os “fiscais do Sarney” fechavam supermercados que violavam as tabelas e Orestes Quércia se elegeu governador prometendo “laçar o boi no pasto” a partir de vistorias de helicóptero sobre as fazendas de gado. Assim como a corrupção hoje, a inflação era um problema real e grave, mas levamos quase dez anos pra sair do outro lado com alguma política apresentável de combate a ela. No meio tempo, foram uns cinco congelamentos, muitos cortes de zeros, e tudo piorou. Muito.

Analogamente, os últimos anos, vividos sob crescente incerteza política, têm afastado de nosso horizonte a perspectiva de qualquer acordo abrangente para uma mudança legislativa eficaz em coibir nossas práticas mais corruptas. Nisso, infelizmente, a Lava-Jato não tem ajudado. Na década passada, porém, as lideranças dos principais partidos na Câmara dos Deputados imploravam por ajuda no front do combate à corrupção eleitoral e, nesse esforço, chegaram em 2003 ao último acordo quanto a alguma reforma entre os líderes dos quatro maiores partidos. Relatado por Ronaldo Caiado, o PL 2679 propunha listas partidárias pré-ordenadas e financiamento público exclusivo, entre outras providências que serviam à viabilização destas. Nós, acadêmicos, demos de ombros e a imprensa denunciou as propostas como fraudes. Agora as condições se deterioraram e temos ficado mais distantes, não mais próximos de alguma melhoria.

Sempre se poderá dizer que o Cruzado foi um aprendizado importante no caminho para o Real. Sim, de fato, mas essa não era uma necessidade lógica. Foi apenas a maneira custosa, ineficiente, como a história se desenrolou. Se se fizesse a coisa certa desde o início, não havia nada de necessário em passar por todos aqueles congelamentos antes de chegarmos ao Real. Se pelo menos soubéssemos o que estávamos fazendo, poderíamos ter encurtado as dores do aprendizado, e assim talvez evitássemos o Plano Collor e a medida extrema do congelamento de ativos. De modo análogo, se soubermos o que fazemos agora, talvez possamos evitar o cenário mais grave, com a degeneração dos procedimentos judiciais de investigação respaldada por uma opinião pública furiosa, ou um outsider candidato a caudilho elevado à presidência pelo salvacionismo demagógico, surfando na onda da moralização.

Assim como foi o Cruzado, a Lava-Jato é um mal. Não é preciso passarmos por ela pra aperfeiçoarmos o combate à corrupção. Talvez, de fato, a Lava-Jato seja ainda mais danosa. Pois a inflação, à época do Cruzado, subia. Mas o nosso combate à corrupção, por sua vez, vinha melhorando. Qualquer pessoa que trabalhe com o setor público sabe que temos aperfeiçoado os controles ao longo das duas últimas décadas, embora ralos importantes continuem abertos. A Lava-Jato, porém, com seu messianismo populista desastrado, uma operação que se permite ela mesma violar a legislação enquanto acredita combater a corrupção, pode muito bem fazer retroagir esse processo por algumas décadas. Note-se: o Real foi um plano mais ortodoxo que o Cruzado.

É bem provável que o caminho aberto pela Lava-Jato seja irreversível a esta altura. Teria sido ele inevitável desde o início? Duvido. A investigação dos atos de personagens poderosas terá sido inevitável apenas no sentido de que o próprio processo de institucionalização política faz a água chegar, naturalmente, ao pescoço de gente até ali habituada a fazer o que quer. Quanto ao processo se dar com todas as ilegalidades a que nos acostumamos, não havia nada de inevitável nisso.

Assim como o Cruzado, a Lava-Jato, em seu gosto pelo espetáculo e no uso deliberado da pressão popular no curso da investigação, ocupa-se dos sintomas do problema que quer combater, deixando intocadas suas causas. Ela não tem um diagnóstico da corrupção que investiga. Ela julga estar combatendo pessoas más, que – à medida em que forem presas – serão naturalmente substituídas por pessoas boas, regenerando o sistema. Só que temos um sistema eleitoral institucionalmente capturado pelo poder econômico – seja este representado por empreiteiras, mineradoras e bancos, seja pelo crime organizado, por milicianos, por traficantes ou simplesmente por candidatos ricos. Na melhor das hipóteses, estamos enxugando gelo, enquanto desestabilizamos o sistema político menos malsucedido de nossa história.

O jogo era viciado, e tinha vulnerabilidades que tornavam previsível uma crise parecida com a atual. Não funcionar bem é sempre relativo, porque também o sistema político no Brasil nunca funcionou menos mal que no período FHC e Lula, com todas as suas conhecidas mazelas. A ideia é andar sempre para a frente, apertando parafusos, ajustando condutas. Porém agora, infelizmente, estamos à deriva. Alguns políticos, certamente, fizeram por onde e deveriam mesmo ser processados – e talvez presos. Mais ainda empreiteiros, e talvez alguns outros empresários de setores concentrados, que forram os protagonistas do mercado de financiamento de campanhas nas últimas décadas. A delação premiada, porém, não ajuda, pois faz qualquer sistema político desmoronar feito um castelo de cartas. Pior ainda é fazer acordo de leniência com doador para pegar político: é como fazer acordo de leniência com Don Corleone para pegar o gângster da esquina. Em nosso mercado, com as candidaturas ao legislativo pulverizadas e as fontes das doações concentradas, são os doadores quem detém poder de mercado, e portanto são eles quem dita os termos do negócio.

Agora, no meio do caos, a desesperança frente à óbvia enrascada empurra muitos dos mais entusiásticos reformadores na direção de uma miniconstituinte exclusivamente dedicada a isso. Mas a eventual eleição dessa miniconstituinte não se daria num vácuo político. Partidos lançariam candidatos, campanhas seriam feitas – e financiadas. E tudo teria de dar-se sob as regras vigentes. Por fim, não há qualquer razão para esperar bom comportamento por um grupo que se materializasse nessa ocasião e depois fosse pra casa por dez anos, cumprir quarentena. Esses sim, estariam mais que nunca à mercê do poder econômico. Se o controle de representantes eleitos é sempre precário em qualquer circunstância, nesse caso qualquer esperança de controle eleitoral desse grupo sumiria de vez. Com toda probabilidade, eles seriam piores que os deputados de verdade. As regras devem ser fixadas por quem vai ter que viver com elas, e responder por elas. Não por pessoas que chegam lá, ditam umas coisas aleatórias das cabeças delas e vão para casa, eventualmente deixando o desastre nas costas de outras. Não adianta. A eventual reforma tem de interessar aos representantes eleitos. É sempre difícil fazer isso? É. É impossível? Não. Na década passada eles estavam puxando um debate construtivo, e ninguém acompanhou. Agora, ajuda a resolver quando começamos a prender toneladas de políticos? Não, infelizmente não ajuda. Era inevitável prender? Não, não era. A jurisprudência internacional na maioria dos casos não prende, e mesmo a vigente no Brasil até há poucos anos não prendia. Por tudo isso a Lava-Jato é o Plano Cruzado do combate à corrupção. Tão bem-intencionada quanto o Plano Cruzado. De impacto popular e midiático tão grande quanto o Plano Cruzado. E tão desastrada e contraproducente quanto o Plano Cruzado.

BRUNO P. W. REIS é professor associado no departamento de Ciência Política e vice-diretor da Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais.

Publicação Originalmente em http://novosestudos.com.br/a-lava-jato-e-o-plano-cruzado-do-combate-a-corrupcao/